Суд указал, что игнорирование статуса самозанятого гражданина, не связанного с наличием у кандидата в депутаты статуса ИП, создает неоправданные препятствия для полноценного участия в выборах.
Как отметил один из экспертов «АГ», перед Конституционным Судом был фактически поставлен вопрос тождественности терминов «самозанятый» и «плательщик налога на профессиональный доход», и тот указал, что между ними нет разницы, а между самозанятым и ИП – есть. Другой полагает, что позиция КС устраняет дисбаланс в правовых последствиях неверного указания сведений кандидатами, выдвинутыми политическими партиями, и самовыдвиженцами, что пойдет на пользу избирательным процедурам. Третий отметил, что для решения судами общей юрисдикции спора в пользу заявительницы не требовалось вмешательства КС РФ.
30 мая Конституционный Суд вынес Постановление № 27-П/2024 по делу о проверке конституционности подп. 57 ст. 2 и подп. «в», «в. 1» п. 24 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.
Осенью 2022 г. в Москве проводились выборы депутатов муниципального округа Восточное Измайлово. Избирательская комиссия отказалась регистрировать в качестве кандидата Екатерину Силаеву, выдвинутую в порядке самовыдвижения, со ссылкой на противоречия между сведениями, указанными в подписных листах в поддержку ее выдвижения, о роде занятий кандидата – «самозанятая» и справкой налогового органа, согласно которой женщина была поставлена на налоговый учет в качестве налогоплательщика налога на профессиональный доход, при этом указание на самозанятость как род занятий в ней отсутствовало. Избирком предупредил Екатерину Силаеву об указанном недостатке сведений о роде занятий и дал срок для исправления выявленных неточностей, однако она не устранила допущенные нарушения. Екатерине Силаевой также не удалось стать кандидатом в депутаты муниципального округа Гагаринский в г. Москве осенью 2022 г. по аналогичному основанию.
Впоследствии позицию избиркомов поддержали суды различных инстанций, включая Верховный Суд, которые также сочли, что сведения о роде занятий Екатерины Силаевой, самостоятельно указанные ею в заявлении о согласии баллотироваться и подписных листах с подписями избирателей, противоречат справке налогового органа. Тем самым они признали все собранные в поддержку выдвижения заявительницы подписи избирателей недействительными по приведенным избирательными комиссиями основаниям.
В жалобе в Конституционный Суд Екатерина Силаева указала, что подп. 57 ст. 2 и подп. «в», «в. 1» п. 24 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ противоречит Конституции РФ, поскольку, по ее мнению, они не отвечают требованиям формальной определенности правовой нормы и в контексте правоприменительной практики исключают возможность указания и документального подтверждения кандидатом, являющимся плательщиком НПД, своего рода занятий термином «самозанятый», используемым в федеральном законодательстве.
При рассмотрении жалобы КС отметил, что предметом его изучения являются оспариваемые нормы в той мере, в какой они служат основанием для решения вопроса о возможности регистрации кандидата, указавшего в документах, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации, в качестве рода занятий, что он является самозанятым, если согласно справке налогового органа такой кандидат поставлен на учет как плательщик НПД. При этом Суд напомнил, что регистрация кандидатов осуществляется избирательными комиссиями при наличии документов, требующихся для уведомления об их выдвижении, и при условии предоставления ими нужного количества действительных подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения, если иное не предусмотрено законодательством о выборах. При выявлении неполноты сведений о кандидатах, отсутствия каких-либо документов или несоблюдения требований закона к оформлению документов избирком не позднее чем за три дня до дня своего заседания, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, обязан известить его об этом. Не позднее чем за один день до дня заседания избиркома, на котором должен рассматриваться вопрос о его регистрации, кандидат вправе внести уточнения и дополнения в представленные документы, а также в иную документацию, за исключением подписных листов с подписями избирателей и списка лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей.
В свою очередь, избиратели должны располагать информацией о кандидатах, включая сведения об основном месте их работы или службы, занимаемой должности (в случае отсутствия основного места работы или службы – роде занятий), что гарантирует всем зарегистрированным кандидатам равные возможности по их представлению (уточнению) и отражению в избирательных документах. При этом подп. 57 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ относит к роду занятий документально подтвержденную деятельность кандидата, приносящую ему доход, либо статус неработающего кандидата. Эта норма, заметил Суд, не устанавливает хотя бы примерного перечня приносящих кандидату доход видов деятельности, сведения о которых характеризуют род занятий кандидата, и не закрепляет правомерных способов их документального подтверждения. Это обстоятельство в силу ряда причин не может служить основанием для вывода о его неопределенности.
Как указал КС, в рассматриваемом случае суды, принимая решения о недостоверности сообщенных заявительницей сведений о роде ее занятий в избирательных документах и, как следствие, о недействительности собранных в поддержку ее выдвижения подписей избирателей, поскольку все они содержались в подписных листах, руководствовались соответствующими разъяснениями ЦИК РФ. Тот факт, что эти разъяснения были сделаны применительно к федеральным выборам, сам по себе не препятствует их использованию для оценки представляемых кандидатами сведений при проведении региональных и муниципальных избирательных кампаний. Дело в том, что закрепленное в подп. 57 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ понятие рода занятий кандидата имеет универсальное значение и рассчитано на применение при проведении любых видов выборов. Об этом свидетельствует, в частности, судебная практика, подтверждением чему могут служить и судебные решения в отношении заявительницы.
Конституционный Суд также напомнил, что приобретение статуса плательщика НПД связано с ведением физлицами определенных видов деятельности, приносящих им такой доход. С учетом того, что подп. 57 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ относит к сведениям о роде занятий кандидата информацию о его документально подтвержденной деятельности, приносящей доход, а не о конкретном режиме налогообложения, его применение, требующее на безальтернативной основе указывать в избирательных документах сведения о принадлежности кандидата к плательщикам вышеуказанного налога, не согласуется с действующим законодательством – по крайней мере, в отношении лиц, не зарегистрированных в качестве ИП. Категория «самозанятый» широко используется и во многих подзаконных НПА (президентских, правительственных, ведомственных). Правовые акты, принятые как на законодательном, так и на подзаконном уровне, фактически означают официальное юридическое признание института самозанятости граждан как налогооблагаемой деятельности, приносящей им доход.
«При таких обстоятельствах лишение кандидата правомочия указать в документах, представляемых в избирательную комиссию в целях уведомления о выдвижении и регистрации, в качестве рода своих занятий сведения о том, что он является самозанятым, существенно ограничивает его электоральные возможности, не позволяя надлежащим – с точки зрения установленных законом различий видов приносящей доход деятельности – образом донести до избирателей достоверную информацию о присущих ему личных и тем более деловых качествах и тем самым попытаться оказать, опираясь на них, конкурентное воздействие на их выбор», – заметил КС.
Также Суд напомнил, что по смыслу правовой позиции, сформулированной в Постановлении от 17 ноября 2022 г. № 50-П, кандидату, чья основная цель – быть избранным, не должны чиниться препятствия в доведении до избирателей сведений, которые, входя в состав обязательных биографических данных кандидата, характеризуют его личность, в том числе с точки зрения способности выполнять те функции, которые будут на него возложены в случае избрания. Создание преград для этого – при наличии у избирательной комиссии возможности оценить, принимая решение о регистрации кандидата, вытекающую из системного анализа действующего законодательства достоверность представленных сведений о роде занятий – способно подорвать доверие как к самой избирательной комиссии, так и к проводимым ею выборам.
Он добавил, что игнорирование статуса самозанятого гражданина, не связанного с наличием у него статуса предпринимателя, при подготовке и проведении различных избирательных действий приводит – как это и произошло в деле заявительницы – к тому, что кандидатам, равно как и избирателям, создаются не имеющие конституционно значимого оправдания препятствия для полноценного участия в избирательном процессе.
В связи с этим КС РФ признал оспариваемые нормы неконституционными в той мере, в какой они служат основанием для отказа в регистрации кандидата, указавшего в документах, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации, в качестве рода занятий, что он является самозанятым, если согласно справке налогового органа такой кандидат поставлен на учет как налогоплательщик НПД, за исключением случая, когда он зарегистрирован как ИП.
Федеральному законодателю следует внести изменения в законодательное регулирование избирательных отношений в части, касающейся указания рода занятий кандидата. До корректировки такого регулирования в подобных ситуациях кандидату не может быть отказано в регистрации. Екатерина Силаева имеет право на применение компенсаторных механизмов, чьи форма и размер подлежат определению судами первой инстанции, рассмотревшими дела с ее участием.
Адвокат LebEdEV & barristers Антон Лебедев отметил, что в рассматриваемом случае перед Конституционным Судом был фактически поставлен вопрос тождественности терминов «самозанятый» и «плательщик налога на профессиональный доход». «В документах кандидат использовал первый термин, а налоговая инспекция дала справку, используя второй. КС пришел к выводу, что категория “самозанятый” получила определенное закрепление и в региональном избирательном законодательстве, при этом он сослался на Постановление № 50-П/2022, согласно которому кандидату, чья основная цель – быть избранным, не должны чиниться препятствия в доведении до избирателей сведений, которые, входя в состав обязательных биографических данных кандидата, характеризуют его личность, в том числе с точки зрения способности выполнять те функции, которые будут на него возложены в случае избрания. Важным выводом Суда является то, что “при адекватном, основанном на комплексном анализе действующего законодательства правоприменении соответствующие сведения не могут быть признаны недостоверными и влечь отказ в регистрации (отмену решения о регистрации), за исключением случая, когда кандидат поставлен на учет как плательщик налога на профессиональный доход и одновременно зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя”. В принципе, судам общей юрисдикции следовало оценивать существенность нарушения, совершенного в условиях плохой урегулированности терминов в различных областях права – избирательном и налоговом. Как указывает КС, между самозанятым и плательщиком НПД нет разницы, а между самозанятым и ИП – она есть», – подчеркнул он.
Юрист «НОВИКОВ. Право» Александр Новиков отметил, что вопросы регистрации всегда были узким местом избирательных процедур и источником досрочного завершения избирательной кампании множества кандидатов, ведь сжатые сроки подачи документов исключают возможность повторной подачи, если в первый раз был получен отказ, а судебная практика ранее была более беспощадной к различным формальным нарушениям. «На практике имелись случаи отказа в регистрации, когда кандидатом указывался род занятий “самозанятый” вместо используемого в нормативных актах “налогоплательщик дохода на профессиональный доход”, и далеко не всегда кандидата удавалось восстановить в правах и позволить ему продолжить избирательную гонку. Более тяжелая ситуация наблюдалась у самовыдвиженцев, которые лишены возможности внесения изменений и уточнений в подписные листы. Позиция КС РФ устраняет дисбаланс в правовых последствиях неверного указания сведений кандидатами, выдвинутыми политическими партиями (которым не требуется собирать подписи), и самовыдвиженцами, что пойдет на пользу избирательным процедурам», – заключил он.
Адвокат АП Санкт-Петербурга Вячеслав Плахотнюк отметил, что избирательное законодательство давно и справедливо критикуют за излишний формализм, который позволяет каждый раз находить лазейки для необоснованного ограничения избирательных прав граждан. По его мнению, для решения судами общей юрисдикции спора в пользу заявительницы не требовалось вмешательства Конституционного Суда, на что тот и указал, говоря о необходимости внимательного и ответственного исследования правоприменителями фактических обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение соответствующих прав и свобод.
«КС признал проблему несогласованности законодательства о выборах и законов, регулирующих экономическую деятельность, и напомнил, что применение норм не должно противоречить их смыслу и задачам правового регулирования. Отсутствие в избирательном законодательстве определения такого рода деятельности, как “самозанятый”, не означает невозможности указания его в документах, представляемых для регистрации кандидата, и не имеет конституционно значимого оправдания для отказа в участии в выборах, так как этот статус признан в других отраслях права и широко используется в актах органов публичной власти. Наоборот, указание на “самозанятость” кандидата позволяет избирателям получить более точную информацию о его личностных и деловых качествах в целях принятия решения при голосовании и потому соответствует целям выборов. Значимым в постановлении КС является выявление необоснованности различий в последствиях недостоверного указания данных о роде деятельности кандидата в заявлении о согласии баллотироваться и в подписных листах, содержащих подписи избирателей, собранные в поддержку выдвижения кандидата. В первом случае отказ в регистрации или отмена регистрации кандидата не являются обязательной санкцией, а во втором ведут к признанию всех подписей недействительными и, как следствие, к преграждению возможности баллотироваться», – полагает Вячеслав Плахотнюк.
Зинаида Павлова
