Суд пояснил, что это исключительная мера, оправданная, лишь когда прочие мероприятия в конкретных условиях не могут обеспечить надлежащий уровень защиты человека, его прав и свобод и общественную безопасность.
По мнению одного адвоката, региональным властям виднее, что делать с бездомными животными в регионе, но вместе с тем жизнь животного имеет ценность, и об этом не следует забывать. Другой считает важным то, что КС указал на отсутствие у регионального законодателя неограниченных полномочий в рассматриваемом вопросе, а также то, что основаниями для умерщвления животных без владельцев не могут быть цели рационализации осуществления полномочий в этой сфере. Третий указал, что Конституционный Суд положил конец попыткам властей некоторых регионов «нормализовать» умерщвление животных без владельцев, сделать его повседневной практикой.
18 июля Конституционный Суд вынес Постановление № 38-П/2024 по делу о проверке конституционности положений ч. 4 ст. 7, абз. 1 ч. 1 и ч. 7 ст. 18 Закона об ответственном обращении с животными по запросу Верховного суда Республики Бурятия.
Повод для обращения в КС
Напомним, запрос в Суд направил ВС Республики Бурятия, в производстве которого находится дело по административному иску группы граждан, представляющих интересы зоозащитной общественности и благотворительного фонда помощи животным, о признании недействующими отдельных положений регионального закона от 22 ноября 2023 г. «Об установлении порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев и определении перечня мероприятий при осуществлении такой деятельности на территории Республики Бурятия». По мнению административных истцов, неправомерной является норма, предусматривающая возможность умерщвления жизнеспособных животных на 31-й день с момента отлова, если в течение 30 календарных дней пребывания в пунктах временного содержания они остались невостребованными.
В запросе ВС РБ указал, что ч. 4 ст. 7, абз. 1 ч. 1 и ч. 7 ст. 18 Закона об ответственном обращении с животными не соответствуют Конституции, поскольку предоставляют субъектам РФ неограниченные полномочия на введение мероприятий, связанных с распоряжением жизнью животных без владельцев (не являющихся больными, агрессивными и др.), за рамками установленных федеральным законодательством, что противоречит принципам гуманного обращения с животными (в том числе запрету жестокого обращения с ними).
В ходе судебного заседания, состоявшегося в Конституционном Суде 18 июня, представитель Верховного суда Республики Бурятия Татьяна Раднаева подчеркнула, что в настоящее время региональные власти отвечают за установление порядка деятельности приютов для животных, обращение с животными без владельцев согласно соответствующим методическим указаниям Правительства РФ и организацию мероприятий по обращению с бродячими животными. Субъекты РФ также ответственны за отлов бродячих животных и их транспортировку в приюты для них, возврат потерявшихся животных их хозяевам, возврат бездомных животных на прежние места их обитания. У них также имеются обязательства по вакцинации и стерилизации бездомных животных, а также по их умерщвлению в строго обусловленных случаях. В то же время ввиду оспариваемых норм региональные власти сами могут устанавливать дополнительный порядок обращения с бродячими животными, отличный от методических указаний Правительства РФ, что не соответствует Конституции, указала Татьяна Раднаева.
Большая часть представителей органов власти высказали мнение о том, что оспариваемые нормы соответствуют Основному Закону. Некоторые из них отметили, что в настоящее время регионы РФ могут решить проблему с бездомными животными эффективными средствами и способами, не противоречащими федеральному законодательству. Другие выступающие подчеркнули, что именно обеспечение прав и интересов граждан, а также защита животных от негуманного обращения были целями принятия соответствующего федерального регулирования, а потому оспариваемым нормам может быть дано конституционно-правовое толкование для уточнения вопросов правоприменения.
КС разъяснил региональным властям порядок обращения с бездомными животными
18 июля Конституционный Суд провозгласил свое решение по этому делу. Он отметил, что деятельность по обращению с животными без владельцев направлена в первую очередь на поддержание общественной безопасности как в смысле устранения физической угрозы гражданам от таких животных, так и в смысле обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия (Постановление от 4 декабря 2023 г. № 55-П).
Суд указал, что законодатель обладает достаточно широкими пределами усмотрения, в том числе в части распределения полномочий в области обращения с животными без владельцев между органами публичной власти. В то же время законодатель должен учитывать, что животные могут нуждаться в защите как существа, которые способны испытывать эмоции, страдать и за судьбу которых человек несет ответственность, отмечено в постановлении.
КС пояснил, что Закон об ответственном обращении с животными выделяет в особую категорию животных без владельца – тех, которые не имеют владельца или владелец которых неизвестен. Целями деятельности по обращению с такими животными, в частности, являются: предупреждение эпидемий, эпизоотий, иных чрезвычайных ситуаций, связанных с распространением заразных болезней, общих для человека и животных, носителями возбудителей которых могут быть животные; предотвращение вреда здоровью и имуществу граждан; гуманное отношение к животным без владельцев; оказание помощи животным, находящимся в опасном для их жизни состоянии; возврат потерявшихся животных их владельцам.
В постановлении отмечено, что федеральный законодатель предусмотрел универсальные принципы обращения с животными без владельцев: отлов, карантинирование, вакцинация, учет, маркирование метками, возврат неагрессивных животных в места, где они были отловлены, передача их новым владельцам или содержание в приютах. Этот механизм, конкретизированный методическими указаниями Правительства РФ, выступает достаточным способом решения задач законодательства об ответственном обращении с животными. Однако, как подчеркнул Суд, для более эффективной защиты жизни и здоровья человека субъекты РФ получили право отступить от нормативного перечня мероприятий, предусмотрев свои, в большей степени учитывающие повышенные риски – обусловленные географическими, климатическими, социально-экономическими и иными объективными факторами – недостижения в конкретном регионе общих целей деятельности по обращению с животными без владельцев. В частности, субъекты РФ могут устанавливать основания для размещения животных в пунктах временного содержания, не являющихся приютами.
КС пояснил, что такая модель, в частности, позволяет избежать введения непосредственно в федеральное законодательство категории «умерщвление животных без владельцев» применительно к случаям, когда таковое не обусловлено необходимостью прекращения непереносимых физических страданий нежизнеспособных животных, содержащихся в приютах для животных. Это отражает стремление федерального законодателя не допустить широкого распространения таких действий и ограничить их только теми случаями, когда они являются вынужденными с точки зрения защиты жизни и здоровья человека, обеспечения общественной безопасности в ситуации с бездомными животными в конкретном субъекте, уточнено в постановлении.
Суд обратил внимание, что ни оспариваемые в запросе ВС РФ нормы Закона об ответственном обращении с животными, ни какие-либо другие его положения не позволяют регионам при реализации ими в пределах очерченных Законом полномочий по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев отказываться от достижения целей такой деятельности или не учитывать имеющих универсальный характер основных принципов обращения с животными. Он отметил, что если к числу оснований для умерщвления бездомных животных в местах и пунктах временного содержания животных, не являющихся приютами, отнесены случаи, когда это обусловлено необходимостью предотвращения исходящих от конкретного животного угроз, вызванных рисками распространения им опасной для человека или других животных болезни либо подтверждаемых совершенным им нападением на человека или проявлением им немотивированной агрессивности, то такое регулирование не может расцениваться как неприемлемое, не отвечающее требованиям необходимости и соразмерности. Оно не может быть поставлено под сомнение с точки зрения соответствия Конституции, с учетом того что оно обеспечивает прежде всего защиту человека, его прав и свобод, признаваемых высшей ценностью, определяющей смысл, содержание и применение законов.
КС подчеркнул, что умерщвление животных без владельцев – мера, использование которой может быть оправданно, лишь когда прочие мероприятия при осуществлении деятельности по обращению с такими животными в конкретных условиях не могут обеспечить надлежащий уровень защиты человека, его прав и свобод, общественную безопасность.В такой экстраординарной ситуации – с учетом ее анализа органами государственной власти субъекта РФ – возврат отловленных бездомных животных на прежние места их обитания, создающий условия для их массового скопления, может быть расценен как не снимающий имеющиеся риски.
Переполненность же мест содержания отловленных животных при объективной невозможности в разумные сроки создать новые такие места и обеспечить их надлежащее функционирование может приводить к прекращению отлова животных без владельцев и их пребыванию в тех местах, где они продолжат представлять опасность.При таких обстоятельствах, пояснил Суд, органы государственной власти субъектов РФ не должны быть лишены возможности, осознавая нежелательность умерщвления животных без владельцев, вынужденно предусмотреть и иные основания для умерщвления таких животных на территории субъекта или определенной законом субъекта ее части, т.е. пойти на более широкое применение данной меры, но только строго в той степени, в какой это необходимо для разрешения указанной экстраординарной ситуации.
В постановлении указано, что применение данной меры должно иметь временные рамки, не превышающие периода, разумно необходимого для улучшения ситуации с обеспечением безопасности от возникших угроз. Неотъемлемым элементом законодательного регулирования на уровне субъекта РФ, в котором предусмотрено умерщвление животных без владельцев в рассмотренной экстраординарной ситуации, должно быть установление как разумного срока для того, чтобы владелец отловленного животного, если он имеется, мог его обнаружить, так и условий для такого обнаружения.
КС отметил, что, определяя в рамках предоставленных субъектам РФ полномочий правила обращения с бездомнымиживотными, органы государственной власти не могут не учитывать имеющий конституционную основу запрет жестокого обращения с животными. Когда же субъекты РФ вынужденно предусматривают случаи и порядок умерщвления животных без владельцев в установленных Законом об обращении с животными пределах, выявленных в данном постановлении, требование о недопустимости жестокого обращения с животными, не исключающее само по себе такую меру, безусловно предполагает, что если умерщвление и допускается, то оно должно осуществляться гуманными методами.
Таким образом, Конституционный Суд признал оспариваемые положения не противоречащими Основному Закону, поскольку они по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования, допуская определение оснований для умерщвления животных без владельцев, размещенных в местах и пунктах временного содержания животных, не являющихся приютами для животных, предполагают, что таковоеможет осуществляться, если конкретное животное совершило нападение на человека или проявляет немотивированную агрессивность либо является носителем возбудителя опасной болезни или болеет ею, а также в случаях необходимости прекращения непереносимых физических страданий нежизнеспособного животного.
В иных случаях данная мера может быть обусловлена только сложившейся в субъекте РФ или на части его территории экстраординарной ситуацией с обеспечением безопасности граждан от нападений животных без владельцев или от распространения переносимых ими опасных для человека болезней, и только когда организация любых других мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев объективно не может привести к разрешению этой ситуации, и при условии, что данная мера носит временный характер, а также предусматриваются разумный срок и условия для возможности обнаружения животного его владельцем, резюмировал КС.
Суд также подчеркнул, что федеральный законодатель не лишен возможности совершенствовать правовое регулирование в области распределения полномочий по обращению с животными в аспекте уточнения пределов, в которых законодательными органами субъектов РФ могут быть закреплены отличающиеся от федерального нормативного регулирования положения, устанавливающие порядок обращения с бездомными животными.
Адвокаты проанализировали выводы КС
Адвокат LEbEdEV & barristers Антон Лебедев отметил, что в России не очень развита культура забора животных из приютов. «Многие хотят котенка или собачку, а когда понимают, что содержание его достаточно обременительно, сдают его в приют или выбрасывают. Отсюда появляется проблема содержания животных без хозяев. На мой взгляд, нужно привязывать питомцев к хозяевам путем чипирования и создавать законодательную базу для дальнейшей ответственности за судьбу животного. Хочешь избавиться от животного – плати за его содержание приюту. У нас в Санкт-Петербурге часто живут бездомные животные, которых подкармливают жители. При этом эти животные выполняют полезную функцию – ловят крыс, с чем явно не справляются коммунальные службы. Поэтому, прежде чем решать судьбу животного, стоит задуматься, откуда берется такое их количество»,– считает он.
Адвокат полагает, что именно региональные власти должны решать судьбу бездомных животных, так как с учетом размеров страны в одном регионе это могут быть кошки и собаки, а в другом – северные олени. Именно поэтому, по мнению Антона Лебедева, КС и решил, что оспариваемые положения соответствуют Конституции. «Региональной власти виднее, что делать с бездомными животными в регионе. Вместе с тем жизнь животного имеет ценность, и об этом не следует забывать»,– напомнил он.
Адвокат АП Архангельской области Владимир Цвиль подчеркнул, что значимость постановления КС обусловлена, с одной стороны, актуализацией вопроса о гуманности как одной из нравственных основ существования общества и конституционного правопорядка. С другой стороны, в постановлении предложен вариант разрешения вопроса федеративного разграничения нормотворческих полномочий в той ситуации, когда федеральный закон, регулируя соответствующую сферу общественных отношений, не содержит конкретного регулирования сложной правовой проблемы, пояснил он.
Как отметил Владимир Цвиль, из постановления следует, что пробел федерального законодательства в части полномочий регионов определять основания умерщвления животных без владельцев в местах и пунктах временного содержания животных, не являющихся приютами для животных, является квалифицированным (сознательным) молчанием законодателя, что позволяет регионам, руководствуясь целями соответствующего регулирования, вводить необходимые нормы, но лишь в указанных в постановлении случаях.«Следует согласиться с тем, что такая нормотворческая позиция позволяет избежать введения непосредственно в федеральное законодательство категории “умерщвление животных без владельцев” применительно к определенным случаям. При этом важно, что КС указал на отсутствие у регионального законодателя неограниченных полномочий в рассматриваемом вопросе, а также что основаниями для умерщвления животных без владельцев не могут быть цели рационализации осуществления полномочий в этой сфере», – прокомментировал адвокат.
Адвокат АП г. Москвы, член ассоциации «Зооправо» Матвей Цзен считает очевидным то, что постановление КС полностью не удовлетворит многих зоозащитников, которые хотели бы, чтобы умерщвление животных без владельцев было бы запрещено совсем либо сведено к наименьшему из возможных минимумов. Однако, рассматривая общественный контекст проблемы отношения к животным вообще и проблемы отношения к животным без владельцев в частности, решение КС следует рассматривать как позитивный шаг, уверен он.
«До принятия Закона об ответственном обращении с животными и соответствующих изменений в Конституцию наша страна находилась среди “отстающих” в этом вопросе. Наше право фактически рассматривало животных просто как вид имущества, а правовые механизмы защиты животных либо отсутствовали, либо носили декларативный характер. Затем последовали три мощных шага вперед: принятие названного Закона, установившего, что животные могут нуждаться в защите как существа, которые способны испытывать эмоции, страдать и за судьбу которых человек несет ответственность; внесение изменений в п. “е.5” ч. 1 ст. 114 Конституции, фактически установивших конституционную обязанность государства формировать в обществе ответственное отношение к животным, а также внесение изменений в ст. 245 УК РФ, сделавшее ее достаточно эффективным инструментом наказания живодеров. В результате этого наша страна оказалась если не в повседневных практиках, то в правовом регулировании – одной из самых гуманных стран мира в этом отношении», – поделился Матвей Цзен.
Однако, по словам адвоката, затем неизбежно последовали некоторая реакция и откат – многие регионы оказались не готовы ни финансово, ни организационно, ни ментально «жить по-новому», в результате чего совместными лоббистскими усилиями нескольких регионов им удалось провести через Госдуму изменения в Закон об ответственном обращении с животными, которые позволили им де-факто во многом вернуться к старым практикам умерщвления животных без владельцев.
Матвей Цзен подчеркнул, что своим постановлением КС положил конец попыткам властей некоторых регионов «нормализовать» умерщвление животных без владельцев, сделать его повседневной практикой. «Суд однозначно говорит о том, что умерщвление животных без владельцев – мера, использование которой может бытьоправданно, лишь когда прочие мероприятия при осуществлениидеятельности по обращению с такими животными в конкретных условиях немогут обеспечить надлежащий уровень защиты человека, его прав и свобод,общественную безопасность, а соображения “рационализации”, мотивированные, например, загруженностью приютов или оптимизацией бюджетных расходов, не могут быть отнесены к основаниям для умерщвления животных без владельцев, –пояснил адвокат.–Учитывая позицию КС, полагаю, что ВС Республики Бурятия примет решение о признании несоответствующей федеральному закону нормы регионального закона, позволяющей умерщвлять животных без владельцев просто по истечении месячного срока их содержания в приюте. Таким образом, наша страна все же движется по пути создания гуманного общества не только для людей, но и для братьев наших меньших».
Анжела Арстанова
