Термин "приватизация" (от лат. privatus - частный) впервые был использован П.Ф. Друкером в 1969 г. в работе "Век прерывания традиций" для обозначения процесса возврата национализированных предприятий их прежним владельцам ("реприватизация").
В 1976 г. этим термином воспользовался американский исследователь Р.У. Пул в одной из публикаций, подготовленных им для периодического бюллетеня "Reason Foundation".
Правовой анализ приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации невозможен без исследования историко-правовых аспектов ее развития.
В отечественном законодательстве приватизация впервые стала предметом правового регулирования в Законе РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", принятом Верховным Советом РСФСР 3 июля 1991 г., где она по отношению к государственным и муниципальным предприятиям определялась как приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов ликвидированных предприятий и их подразделений; долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий.
По Закону о приватизации 1991 г. продавцом приватизируемого имущества могло быть только соответствующее публично-правовое образование в лице Комитета по управлению федеральным, иным государственным или муниципальным имуществом, который принимал решение о приватизации конкретного объекта, и фонда соответствующего имущества, который выступал в роли продавца в гражданско-правовой сделке по отчуждению (продаже) конкретного имущества.
В круг покупателей приватизируемого имущества входили лишь граждане и юридические лица в форме хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля участия публично-правовых образований (а также общественных организаций и фондов) не превышала 25%, а также иностранные инвесторы.
Для приобретения государственных и муниципальных предприятий использовались законные платежные средства СССР, включая именные приватизационные вклады граждан (ваучеры).
Однако Закон о приватизации вступал в силу с момента принятия Государственной программы приватизации, устанавливающей цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации. Лишь Указом Президента РФ от 29 декабря 1991 г. N 341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий" были утверждены Основные положения программы приватизации на 1992 г. Этот нормативный правовой акт стал основным документом, регулирующим массовую приватизацию 1992 - 1994 гг.
Согласно Программе крупные предприятия должны были преобразовываться в открытые акционерные общества, а затем приватизироваться комбинированным способом: в процессе привилегированного выкупа акций работниками, а также ваучерных аукционов.
Указ Президента РФ от 14 августа 1992 г. "О введении в действие приватизационных чеков в Российской Федерации" утвердил Положение о приватизационных чеках. Это позволило привести в сферу приватизации приватизационные чеки, которые в большей доле по сравнению с деньгами выполняли функцию платежных средств при расчетах за приобретаемые объекты приватизации.
Предусматривалась следующая последовательность: сначала закрытая подписка работников на акции и ваучерный аукцион, и только потом открывался доступ для внешних инвесторов.
Н. Петраков, анализируя последствия ваучерной приватизации, отмечает: "Первая странность этой бумаги (ваучера) заключалась в том, что, будучи выданной государством и под гарантии государственной собственности, она не принималась этим государством к оплате, то есть не обменивалась по номиналу на рубли. Вторая странность ваучера состояла в том, что его можно было обменять на акции только строго ограниченного круга предприятий. При этом государство не обеспечивало своих граждан информацией об экономическом положении приватизируемых предприятий".
Уже тогда справедливо отмечалась неестественность ситуации, когда возникнут две системы собственности - одна система собственности и правового регулирования собственности, созданная на основе приватизационного законодательства, а другая - на основе общего гражданского законодательства. Это очень большая проблема, и ее нужно решать путем издания специальных актов, касающихся действия приватизационного законодательства.
Согласно Законам о приватизации 1997 г. и 2001 г. под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Очевидно, основным признаком приватизации является ее возмездный характер.
В соответствии с Законом о приватизации 1997 г. в качестве продавца федерального имущества выступало "специализированное учреждение, которому федеральным правительством предоставлены полномочия на организацию и осуществление такой продажи" и "назначенные им представители", а в качестве продавцов государственного или муниципального имущества - "юридические лица, которым в порядке, определенном органами государственной власти субъектов РФ, предоставлены полномочия на организацию и осуществление такой продажи" либо любые продавцы, "назначенные" органами местного самоуправления.
Иначе говоря, в роли продавцов приватизируемого имущества могли выступать как органы публичной власти, так и подобранные ими юридические лица, в том числе коммерческие организации, что порождало почву для новых злоупотреблений.
Поэтому согласно действующему Закону о приватизации функциями по приватизации по общему правилу обладает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а по специальному поручению правительства продажу приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированные государственные учреждения (п. 1 ст. 6).
В сравнении с предыдущим Законом намного обширнее представлен круг покупателей в Законах о приватизации 1997 г. и 2001 г.
В роли покупателей (приобретателей) приватизируемого имущества согласно п. 1 ст. 5 Закона о приватизации могут выступать любые физические и юридические лица, за исключением юридических лиц, в уставном капитале которых доля публичной собственности превышает 25%, а также унитарных предприятий и публичных учреждений - несобственников. Однозначно можно сказать, что в этой роли не могут выступать другие публично-правовые образования.
В качестве объектов приватизации могут выступать принадлежащие публично-правовым образованиям на праве собственности:
1) имущественные комплексы унитарных предприятий, причем совместно с занимаемыми ими земельными участками (ст. ст. 11, 27 и 28 Закона о приватизации);
2) отдельные здания, строения, сооружения, а также объекты, строительство которых не завершено, совместно с занимаемыми ими земельными участками (п. 1 ст. 28 Закона о приватизации);
3) акции открытых акционерных обществ (ст. ст. 19, 22, 26 Закона о приватизации);
4) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) (ст. 29 Закона о приватизации);
5) земельные участки (ст. ст. 28, 30, 34, 36 Земельного кодекса);
6) жилые помещения (ст. ст. 2 и 11 Закона о приватизации жилья).
Таким образом, речь идет главным образом об отчуждении находящегося в публичной собственности недвижимого имущества.
Приватизация осуществляется исключительно предусмотренными в законе способами. К их числу в соответствии со ст. 13 Закона о приватизации относятся:
- преобразование крупных и средних государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества (с последующей продажей их акций либо с сохранением их за публичным собственником путем создания хозяйственных обществ с государственным участием или "компаний одного лица");
- аукционная продажа мелких имущественных комплексов или отдельных объектов недвижимости, в том числе объектов незавершенного строительства, а также акций открытых акционерных обществ;
- иные формы продажи имущества (по конкурсу, посредством публичного предложения или без объявления цены, а также приобретение акций их доверительным управляющим, исполнившим условия соответствующего договора);
- внесение относящегося к публичной собственности имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.
В настоящее время актуальность с теоретической и практической точек зрения приобретает вопрос, связанный с правовым анализом процесса приватизации и его правовых последствий.
Вопрос о понятии приватизации государственного и муниципального имущества является дискуссионным. Ученые предлагают обширный список действий, которые могут быть квалифицированы как приватизация.
Ее понимают как стратегию и методы, имеющие целью передачу системы производства или системы обеспечения общественных нужд от правительственных (государственных) органов к частному сектору, либо исходят из того, что приватизация представляет собой не только передачу материальных средств, систем производства и обеспечения от государственных компаний частным корпорациям и лицам, но и процесс усиления роли рынка за счет ослабления системы государственного регулирования, либо она представляется как трансформация государственной собственности в частную, негосударственную.
Существует мнение о том, что приватизация представляет собой определенную деятельность. Как отмечает В.П. Камышанский, "приватизация представляет собой возмездную, если иное не предусмотрено законом, организованную и целенаправленную деятельность по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц, осуществляемую по решению и при непосредственном участии специальных органов в определенное время, в установленном порядке и формах".
Однако, по нашему мнению, необходимо детальнее определить понятие "приватизация".
Согласно ст. 8 ГК РФ основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей наряду с другими являются сделки, акты государственных органов и органов местного самоуправления.
В соответствии с Законом о приватизации 2001 г. процесс приватизации включает несколько этапов:
1) подача заявки на приватизацию;
2) принятие полномочным государственным органом или органом местного самоуправления решения о приватизации конкретного объекта;
3) составление и утверждение плана приватизации;
4) заключение с приобретателем приватизируемого предприятия (имущества) договора.
Таким образом, процесс приватизации включает перечисленные этапы, которые выступают в качестве юридических фактов и охватывает как административные правоотношения (принятие государственным органом или органом местного самоуправления решения о приватизации конкретного объекта; составление и утверждение плана приватизации), так и гражданские правоотношения (заключение с приобретателем приватизируемого имущества договора купли-продажи, т.е. совершение сделки).
Понятие "сделка приватизации" употребляется в п. 7 ст. 15 Закона о приватизации 2001 г. Согласно этому пункту информация о результатах сделок приватизации государственного и муниципального имущества подлежит опубликованию в средствах массовой информации в месячный срок со дня совершения указанных сделок. Обязательному опубликованию подлежит следующая информация о совершенных сделках приватизации государственного и муниципального имущества:
- наименование имущества и иные позволяющие его индивидуализировать сведения (характеристика имущества);
- цена сделки приватизации;
- имя (наименование) покупателя.
Учитывая данный перечень, речь идет о содержании договора купли-продажи, заключаемого с приобретателем государственного и муниципального имущества, который является формой сделки.
При этом к сделкам с участием публично-правовых образований применяются общие правила о сделках с участием юридических лиц.
Обратимся в связи с этим к теоретическим разработкам понимания сделки и рассмотрим их применительно к процессу приватизации.
Практически во всех работах подчеркивается, что, "для того чтобы сделка получила те юридические последствия, которые желательны ее участникам и соответствуют закону, она должна удовлетворять определенным требованиям, условиям" действительности.
Так, в учебнике по гражданскому праву МГУ выделены следующие условия: а) законность содержания; б) способность физических и юридических лиц, совершающих ее, к участию в сделке; в) соответствие воли и волеизъявления; г) соблюдение формы сделки.
Далее закон указывает, что сделки - это действия физических и юридических лиц, в которых проявляется направленная воля субъектов.
Но здесь необходимо отметить, что публичная собственность не может отчуждаться частным порядком. Сделки приватизации не могут рассматриваться как частные, регулируемые исключительно нормами гражданского законодательства и заключаемые в соответствии с принципами автономии воли и свободы договора. Порядок совершения таких сделок определяется законами и иными правовыми актами. Орган государственной власти или местного самоуправления, действующий от имени публичного собственника, не может отчуждать имущество как частный собственник: по своему выбору любому лицу, любым способом, на любых условиях и за любую цену.
Также необходимо указать на гл. 15 Гражданского кодекса РФ "ПРЕКРАЩЕНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ" (выделено мной. - А.М.), в которой указано, что по решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц.
Таким образом, приватизацию можно определить как прекращение права государственной или муниципальной собственности на недвижимое имущество и переход в частную собственность граждан или определенных юридических лиц в порядке, установленном специальным законодательством, а также переход в указанном порядке к указанным лицам принадлежащих публично-правовым образованиям акций открытых акционерных обществ.
Литература
1. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", принят ГД ФС РФ 30 ноября 2001 г. // Российская газета. 2002. 26 янв.
2. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", принят ГД ФС РФ 24 июня 1997 г. // Российская газета. 1997. 2 авг.
3. Закон РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 27. Ст. 927.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, принят ГД ФС РФ 21 октября 1994 г. // Российская газета. 1994. 8 дек.
5. Гражданское право: Учебник. В 2 т. Т. 1. М.: Волтерс Клувер, 2004.
6. Тархов В.А. Гражданское право. Общая часть: Курс лекций. Чебоксары: Чув. кн. изд-во, 1997.
7. Хохлов С.А. Право собственности и другие вещные права // Вестник ВАС РФ. 1995. N 8.
Абаев М.Т., аспирант кафедры гражданско-правовых дисциплин Северо-Кавказского государственного технического университета (г. Ставрополь).
Источник: "Транспортное право", 2008, N 1 06.03.2008
